Het wetgevingsproces

Algemeen.
Om de parlementaire wetsgeschiedenis te kunnen begrijpen is enige kennis van het wet­gevingsproces noodzakelijk. Daarom volgt hier in grote lijnen een beschrijving.

De vaststelling van wetten geschiedt door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk (artikel 81 Grondwet).
Nu bestaan er ook de AmvB’s, de Algemene maatregelen van bestuur. Deze worden middels koninklijk besluit vastgesteld (artikel 89 lid 1 grondwet). Dit mag echter niet voor strafwetten: “Voorschriften, door straffen te handhaven, worden daarin alleen gegeven krachtens de wet. De wet bepaalt de op te leggen straffen.” (artikel 89 lid 2 Grondwet).

Dit betekent dat voor strafwetgeving drie instanties betrokken zijn bij wetgeving:
* de regering, bestaande uit koning en de ministers (artikel 42 Gw.)
* de Staten-Generaal, zijnde de Eerste Kamer en de Tweede Kamer (artikel 51 Gw.)
* de Raad van State, adviseur met betrekking tot de voorstellen van wet (artikel 73 Gw).

Van gedachte tot wet.
Voorstellen van wet kunnen worden ingediend door of vanwege de Koning en door de Tweede Kamer der Staten-Generaal (artikel 81 Gw). Dit laatste betreft een initiatiefwet. Dit komt niet vaak voor. Het is meestal de regering die een wetsvoorstel indient. Niet alleen omdat vanuit het bestuur de behoefte aan een wet(wijziging) ontstaat en de regering deze voorbereidt, maar ook om het voorbereiden van een wets­voorstel veel werk vereist. Het ministerie is daar bij uitstek geschikt voor, daar werken de wetgevingsjuristen.
In geval van omvangrijke, complexe of gevoelige wetten wordt ook wel een staatscommis­sies aangesteld. Dit is ook gebeurd voor invoering van het huidige wetboek van strafrecht. Daarvoor was een Commissie van Rapporteurs aangesteld.

Hoe verloopt het wetgevingsproces?
Het wetsvoorstel met de memorie van toelichting gaat naar de ministerraad (artikel 4 lid 2 sub a Reglement van Orde Ministerraad). Zodra deze akkoord is, wordt advies ingewonnen van de Raad van State.
Als het wetsvoorstel wordt doorgezet, dan wordt het wetsvoorstel voorzien van een konink­lijke boodschap, het voorstel van wet (voorheen ontwerp van wet geheten) en de memorie van toelichting. De koninklijke bood­schap betreft de aankondiging van het wetsvoorstel, het ontwerp of voorstel van wet bevat de voorgestelde wettekst en de memorie bevat de toelichting van de gronden waarop het wetsvoorstel berust.
Het voorstel van wet wordt gezonden naar de Tweede Kamer (artikel 82 Gw).2 Het presi­dium van de Tweede Kamer verstrekt het voorstel aan een (al dan niet tijdelijk in te stellen) commissie (artikel 90 RvO II). De commissie doet verslag aan de Tweede Kamer middels de nota naar aanleiding van het verslag.
De regering reageert op het verslag middels een memorie van antwoord. Deze kan verge­zeld gaan met een nota van wijziging.
Na dit voorbereidend onderzoek vindt de plenaire behandeling plaats in de Tweede Kamer. De minister verdedigt daar het wetsvoorstel.
Zolang de wet niet is aangenomen, mogen wijzigingen op de wet worden aangebracht. (artikel 84 Gw). Dit geschiedt middels amendement. De indiener (meestal de regering) behoudt de mogelijkheid om zelf het voorstel aan te passen of het in te trekken. Hierdoor kan de indiener de controle over eventuele wijzigingen behouden. Er wordt dan een gewijzigd voorstel van wet ingediend.
Zodra de Tweede Kamer het voorstel van wet heeft aangenomen, wordt het verzonden naar de Eerste Kamer. Daar wordt het voorstel overwogen zoals het door de Tweede Kamer aan haar is verzonden (artikel 84 Gw).
De Eerste Kamer heeft geen recht van amendement. Dit kan tot gevolg hebben dat de Eerste Kamer het wetsvoorstel in het geheel moet accepteren of weigeren. Een afwijzing daar waar een kleine wijziging voldoende zou zijn is echter onbevredigend. Daarom is een oplossing gevonden in de ‘novelle’. De novelle is een wetsvoorstel “dat dient ter verbetering of aanvulling van een wetsvoorstel dat reeds bij de Eerste Kamer aanhangig is of al wel is aangenomen, maar nog niet van kracht is geworden. De Eerste Kamer stelt de plenaire behandeling uit of schorst deze tot de novelle door de Tweede Kamer is aanvaard. Na aanvaarding verschijnen het oorspronkelijke wetsvoorstel en de novelle gelijktijdig in het Staatsblad; de met de novelle beoogde wijziging wordt direct ingevoegd”.
Als de Eerste Kamer het wetsvoorstel goedkeurt, nadat de Tweede Kamer dat al heeft gedaan, dan heeft de Staten-Generaal daarmee de wet aangenomen. De Koning bekrachtigt de wet (artikel 87 Gw). Alle wetten en koninklijke besluiten worden door de Koning en door een of meer ministers of staatssecretarissen ondertekend. 47 Gw.)
De wet regelt de bekendmaking en de inwerkingtreding van de wetten. Wetten treden niet in werking voordat deze bekend zijn gemaakt (artikel 88 Gw).